自从有了国家，随之就产生了管理的问题。国家越大，管理问题就越突出。中国古代，解决这一问题的方法就是间接统治，即划分行政区域，由各区域的代理人代表最高统治者实行统治。对古代君王来说，首先需要考虑的是间接统治的方式，然后才是依山川形便、风土民俗划分行政区域。
夏、商两代实际上还处于部族统治阶段，夏、商两族虽然在政治、经济、文化和军事方面都比周边部族要强，但它们直接控制的区域其实很小。周灭商后，来自西部边陲的周人部落一下子获取了大片原属于商或臣属于商的东部领土。为适应新的形势，对国家进行有效管理，周初的政治家们实行了两项具体措施。一是营建洛邑（今河南洛阳），使统治中心部分东移；二是建立宗法制度，实施分封制。 |
